L’autonomie alimentaire du Québec : savoir d’où ça vient pour savoir où l’on va (partie 2/4)
Par Gabriel Bourgault-Faucher
Institut de recherche en économie contemporaine (IRÉC)
La notion d’autonomie alimentaire est apparue en 2020, au moment où le Québec a été confronté à la pandémie de COVID-19.
Elle est venue s’ajouter à une panoplie d’autres notions – autosuffisance, sécurité et souveraineté alimentaire – servant de balises aux politiques bioalimentaires des États. La fiche précédente a proposé un premier exercice de clarification de ces notions1, toujours dans la perspective d’enrichir la réflexion et d’apporter des éléments de compréhension de la situation. Nous proposons dans la présente fiche de remonter le fil historique ayant conduit à l’émergence de la notion d’autonomie alimentaire.
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Car en plus d’avoir généré un énorme engouement, l’autonomie alimentaire a mis la table pour une série de stratégies, de mesures et de plans, annoncés en grande pompe l’automne dernier par le gouvernement de la CAQ. Cet examen nous aidera à mieux saisir ce à quoi l’autonomie alimentaire réfère et ce vers quoi elle tend.
De « nourrir le Québec » à «nourrir le monde »
C’est en 1977 que Jean Garon, nouvellement promu ministre de l’Agriculture, fait de la notion d’autosuffisance alimentaire l’objectif principal de sa politique bioalimentaire. Le tout est doublé de l’ambition de « nourrir le Québec », afin que la production domestique égale ou surpasse la consommation, mais aussi que les produits bioalimentaires du Québec soient effectivement consommés sur le marché intérieur. Il y a donc derrière ce projet une volonté de substituer les importations en assurant « un approvisionnement alimentaire davantage autocentré, du moins pour certaines denrées » 2 , à commencer par les fruits et légumes, le bœuf et les céréales. Puis, en 1979, la responsabilité des pêcheries est confiée à Jean Garon, alors que le ministère de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation – tel que nous le connaissons aujourd’hui – est créé. Les pêches et l’aquaculture commerciales sont dès lors intégrées au projet d’autosuffisance alimentaire et des mesures conséquentes sont adoptées.3
L’arrivée au pouvoir du Parti libéral à la fin de l’année 1985 mène à l’abandon du projet d’autosuffisance alimentaire. Les années suivantes, marquées par l’essor du néolibéralisme, voient l’État modifier son rapport à l’économie, où les mesures structurantes et interventionnistes sont abandonnées. Cela est d’autant plus vrai dans les pêcheries, où les actifs de la coopérative des Pêcheurs-Unis du Québec sont morcelés et privatisés en 1987 4.
L’arrivée au pouvoir du Parti libéral à la fin de l’année 1985 mène à l’abandon du projet d’autosuffisance alimentaire. Les années suivantes, marquées par l’essor du néolibéralisme, voient l’État modifier son rapport à l’économie, où les mesures structurantes et interventionnistes sont abandonnées. Cela est d’autant plus vrai dans les pêcheries, où les actifs de la coopérative des Pêcheurs-Unis du Québec sont morcelés et privatisés en 1987 4.
Les mouvements de libéralisation s’accentuent encore la décennie suivante. L’ouverture accrue des frontières et la déréglementation, notamment avec la ratification de l’accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA) et des accords de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) en 1994, sont les maîtres-mots. Le secteur bioalimentaire, jusque-là globalement épargné par ces accords, n’y échappe plus. Cela laisse une profonde empreinte sur le Québec : tandis que la porte s’ouvre afin que les firmes multinationales de l’agro-industrie puissent s’immiscer dans les principales filières bioalimentaires, « nourrir le monde » devient la nouvelle finalité des politiques bioalimentaires, lesquelles incitent désormais les entreprises québécoises à conquérir les marchés mondiaux par le biais des exportations 5 .Les pêcheries ne font pas exception. Juste après l’effondrement des stocks de poissons de fond (morue, sébaste, plie canadienne, etc.) et l’imposition de moratoires, l’industrie est réorientée vers d’autres espèces, soit le crabe des neiges, le homard d’Amérique et la crevette nordique. Néanmoins, le modèle de développement extractiviste, fondé sur un faible niveau de transformation et l’exportation massive des produits, est conforté.6
Le projet de « souveraineté alimentaire » et sa mise au rancart
Si le secteur bioalimentaire a accueilli avec un certain enthousiasme les perspectives offertes par cette ouverture commerciale inégalée, les résultats n’ont pas tardé à décevoir les attentes. L’étiolement de la capacité de l’État à fixer les règles du jeu en matière de production et de commerce des denrées alimentaires a vite fait d’amener son lot d’inconvénients pour les entreprises d’ici, surtout les petites et moyennes, largement majoritaires dans le secteur bioalimentaire. Les pressions à la baisse sur les prix, la concurrence inégale, l’intégration à des chaînes toujours plus longues, aux centres décisionnels toujours plus éloignés, bref la perte d’emprise sur les principaux leviers permettant de maîtriser son développement, ont vite fait déchanter.
C’est dans ce contexte qu’au début des années 2000, « la notion de souveraineté alimentaire tente de s’imposer pour redire la volonté de faire primer l’État sur le marché […] [c’est-à-dire] maintenir un État social soucieux de la protection des citoyens et des citoyennes et de la solidarité sociale au nom d’une sagesse alimentaire, environnementale, agricole, territoriale, voire géostratégique, qui renvoie à une représentation de l’ordre social qui ne s’efface pas devant le commerce et le contrôle de celui-ci par des multinationales »7.
C’est ainsi qu’en 2007, de nombreux mémoires reçus par la Commission sur l’avenir de l’agriculture et de l’agroalimentaire québécois (CAAAQ) émettent le souhait que le gouvernement se dote d’une véritable politique bioalimentaire fondée sur la notion de souveraineté alimentaire.8
Si le rapport de la CAAAQ a tôt fait d’être écarté par le Parti libéral alors au pouvoir, il est repris quelques années plus tard par le Parti québécois, qui en 2013 fait de la souveraineté alimentaire le pilier de sa politique bioalimentaire.9 Cependant, cette politique ne sera jamais pleinement déployée.10 Minoritaire au parlement, le mandat du parti se termine abruptement en 2014, tandis que le Parti libéral, pour qui le mot souveraineté est honni, revient au pouvoir. La Politique de souveraineté alimentaire est de ce fait rapidement mise au rancart. Elle ne sera remplacée qu’en 2018, juste avant le retour aux urnes, par la Politique bioalimentaire 2018-2025, sous le thème « alimenter notre monde ». 11 En substance, cette politique propose ni plus ni moins que d’engager plus avant le secteur bioalimentaire dans un modèle agro-industriel conventionnel. Fortement orientée vers les exportations, l’une des cibles phares de cette politique est d’« accroître de 6 milliards de dollars les exportations bioalimentaires internationales du Québec », ce qui représente au bas mot une croissance de 71 % de la valeur des exportations bioalimentaires internationales du Québec par rapport à 2016. 12
L’autonomie alimentaire : un « feu d’artifice » 13 dans le sillage de la Politique bioalimentaire 2018-2025
Le Parti libéral n’est pas réélu en 2018 et est remplacé par la CAQ. Plutôt que de faire comme ses prédécesseurs, le nouveau parti au pouvoir décide de conserver cette politique bioalimentaire. En janvier 2020, la CAQ confirme cette position, en publiant son plan d’action, qui décline en actions concrètes les orientations et les cibles de la Politique bioalimentaire 2018-2025.14 À ce moment, l’autonomie alimentaire ne figure pas encore à l’agenda.
Il faut pour cela attendre que la pandémie de COVID-19 frappe le Québec et ébranle, entre autres, le secteur bioalimentaire. C’est à partir de cet instant que des questions émergent quant à la fiabilité de nos chaînes d’approvisionnement et notre dépendance à l’égard d’autres pays pour satisfaire un besoin aussi vital que se nourrir. Cette crise a donc fait resurgir des préoccupations stratégiques et économiques anciennes, qui ont trouvé là un nouveau contexte pour s’exprimer. C’est là que la notion d’autonomie alimentaire s’est peu à peu imposée comme la nouvelle colonne vertébrale de la Politique bioalimentaire 2018-2025 du Québec, même si cette notion n’a pas été définie au préalable.15
Il n’en demeure pas moins que cette notion a inspiré une multitude de stratégies, de mesures et de plans, annoncés l’automne dernier. Le tout a commencé au mois d’octobre avec la Stratégie nationale d’achat d’aliments québécois, laquelle vise à accroître l’approvisionnement des services alimentaires institutionnels publics en aliments produits ou préparés au Québec 16 et le Plan d’agriculture durable 2020-2030, qui pour sa part souhaite stimuler l’adoption de pratiques agroenvironnementales performantes.17 Puis, les annonces se sont enchaînées en novembre, avec différentes mesures pour stimuler l’achat local et augmenter la production et la productivité du secteur bioalimentaire 18ainsi qu’avec la Stratégie de croissance des serres 2020-2025, dont les programmes visent essentiellement à accroître la production serricole. 19 Enfin, le « feu d’artifice » s’est conclu en décembre avec le Plan de développement des communautés nourricières, lequel invite les municipalités et les communautés autochtones à élaborer des projets de systèmes alimentaires locaux. 20
Conclusion
Alors que les annonces s’enchaînent pour accroître l’autonomie alimentaire du Québec, il est frappant de constater que les pêches et l’aquaculture commerciales n’ont toujours pas fait l’objet de mesures précises. Même si dans le plus récent numéro de Pêches & aquaculture en nouvelles 21 nous apprenons que l’autonomie alimentaire constitue une préoccupation grandissante, les mesures évoquées, à savoir l’identification des produits aquatiques par l’entremise de la marque « Aliments du Québec », l’augmentation et la diversification de la production aquacole et des activités de transformation, ainsi que la promotion des produits aquatiques du Québec, n’ont rien de nouveau. En effet, elles se retrouvent toutes intégralement dans le Plan d’action ministériel 2018-2025 pour l’industrie des pêches et de l’aquaculture commerciales du Québec 22, lequel découle directement de la Politique bioalimentaire 2018-2025.
Au printemps 2020, le projet d’autonomie alimentaire avancé par la CAQ a donné un nouveau souffle à l’ambition de diversifier le modèle bioalimentaire actuel et de structurer des initiatives axées sur l’achat local et l’économie de proximité. Toutefois, en reprenant à son compte la Politique bioalimentaire 2018-2025, c’est-à-dire en accolant la notion d’autonomie alimentaire à cette politique sans en revoir les fondements mêmes, le gouvernement de la CAQ n’aura vraisemblablement que des résultats mitigés. En la matière, les stratégies de communication ne pourront compenser les problèmes de cohérence des politiques publiques. En ce qui concerne plus spécifiquement les pêcheries, on ne pourra omettre de suivre de près les résultats tangibles de ce réalignement de l’action du MAPAQ sur l’autonomie alimentaire du Québec. Ici, la notion sera mise à l’épreuve des faits et il faudra, pour cela, utiliser les bons instruments de mesure et les bons indicateurs. C’est ce qui nous attend dans la prochaine fiche !
Références
1 – Cette fiche est accessible en ligne. Notons également qu’elle contient quelques définitions de termes que nous réemploierons ici, comme secteur bioalimentaire, agro-industrie et système alimentaire.
2 – Dupont, D. (2020). « Les leçons de la COVID-19 et la coordination du marché agroalimentaire domestique », L’Action nationale, avril-mai, [en ligne].
3 – Bourgault-Faucher, G. (2021). L’économie des pêches au Québec. Analyse et propositions pour favoriser la commercialisation des produits marins du Québec sur le marché domestique, RQM, [en ligne], p. 69-71.
4 – La coopérative, en faillite en 1984, est d’abord rachetée par la société d’État canadienne Pêcheries Cartier. Bourgault-Faucher, G. (2021). Op. Cit., p. 73-74.
5 – Dupont, D. (2020). Op. Cit
6– Bourgault-Faucher, G. (2021). Op. Cit., p. 61-62.
7 – Dupont, D. et R. Laplante (2010). Le rapport Pronovost : un diagnostic partiel, une analyse tronquée, IRÉC, [en ligne], p. 28.
8 – En effet, même s’ils divergents sur certains points, comme « le niveau des protections à la frontière qui seraient permises, les capacités d’exportation qui s’ensuivraient et la prise en compte des intérêts complémentaires en matière de commerce des produits alimentaires », plusieurs mémoires convergent vers la nécessité d’instaurer une politique axée sur la souveraineté alimentaire. CAAAQ (2008). Agriculture et agroalimentaire : assurer et bâtir l’avenir. Propositions pour une agriculture durable et en santé, [en ligne], p. 30 et 34-36.
9 – MAPAQ (2013). Politique de souveraineté alimentaire, [en ligne].
10 – Il faut aussi souligner que malgré son titre accrocheur, la Politique de souveraineté alimentaire du Parti québécois s’inscrit dans la continuité des politiques bioalimentaires précédentes et se complait plutôt dans le statu quo que dans une véritable refonte du modèle de développement agro-industriel. Bouchard, R. (2013). « Souveraineté alimentaire pour qui ? », Le mouton noir, [en ligne].
11 – MAPAQ (2018). Politique bioalimentaire 2018-2025. Alimenter notre monde, [en ligne].
12 – Il s’agit de l’année de référence utilisée dans la Politique bioalimentaire 2018-2025. MAPAQ (2018). Op. Cit., p. 16.
13 – Ce sont là les propos du ministre André Lamontagne. Cameron, D. (2020). « Autonomie alimentaire. L’appétit du ministre de l’Agriculture », La Presse, [en ligne].
14 – MAPAQ (2020). Plan d’action 2018-2023 pour la réussite de la politique bioalimentaire. Partenaires, ministères et organismes. Édition 2020, [en ligne].
15 – Pour rappel, peu après avoir fait de l’autonomie alimentaire le nouveau pilier de la Politique bioalimentaire 2018-2025, le MAPAQ a mandaté le CIRANO pour l’aider à définir la notion. Labrecque J., Mundler, P., Peignier, I., Poitevin, M., Rousseau, H.-P., Royer, A., Tamini, L. D., Bezzaz, M., Brisebois-Lacoste, E., Mondin, C. et M. Panot (2020). Relance de l’économie et autonomie alimentaire. Éléments de réflexions. CIRANO, [en ligne], 276 p.
16 – MAPAQ (2020). Stratégie nationale d’achat d’aliments québécois. Pour une alimentation locale dans les institutions publiques, [en ligne].
17 – MAPAQ (2020). Agir, pour une agriculture durable. Plan 2020-2030, [en ligne].
18 – Cabinet du ministre de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation (2020). « Investissement de 157 M$ pour l’autonomie alimentaire du Québec – Le ministre Lamontagne dévoile des mesures qui permettront de créer 3800 emplois », Gouvernement du Québec, [en ligne]. Ces mesures se focalisent principalement sur l’accélération des investissements en agriculture par le biais de la Financière agricole du Québec (FADQ), l’adoption de technologies et l’acquisition d’équipements pour augmenter la productivité agricole, la robotisation et l’automatisation des établissements de transformation alimentaire ainsi que l’intensification des campagnes publicitaires de la marque « Aliments du Québec » et de ses déclinaisons.
19 – Cabinet du ministre de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation (2020). « Mise à jour – Tout le Québec s’investit – Québec veut doubler le volume de culture en serre d’ici 5 ans », Gouvernement du Québec, [en ligne].
20 – Cabinet du ministre de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation (2020). « Tout le Québec s’investit – Le ministre Lamontagne invite le milieu municipal et les communautés autochtones à soumettre leurs projets de plans de développement de communautés nourricières », Gouvernement du Québec, [en ligne]. Passé plutôt inaperçu, ce plan est doté d’une enveloppe de 500 000 $, somme bien modique en comparaison aux centaines de millions que cumulent les autres mesures.
21 – Il s’agit d’un bulletin du MAPAQ publié sur une base bimensuelle. Bélanger, M. (2021). « L’autonomie alimentaire : une préoccupation grandissante du Québec », Pêches & aquaculture en nouvelles, [en ligne], p. 2.
22 – MAPAQ (2018). Plan d’action ministériel 2018-2025 pour l’industrie des pêches et de l’aquaculture commerciales du Québec, [en ligne].